DIREITO ADMINISTRATIVO - Atos Administrativos

1. Conceito de Ato Administrativo

Um Ato Administrativo é a manifestação da vontade do Estado, no exercício da função administrativa, sob um regime jurídico de direito público, com o objetivo de produzir efeitos jurídicos e atender ao interesse público. É passível de controle pelo Poder Judiciário.

Para ser considerado um Ato Administrativo, ele deve:

• Exteriorizar uma vontade unilateral da Administração Direta ou Indireta, ou de quem a represente.
• Estar sujeito ao Regime Jurídico Administrativo (Regime de Direito Público).
• Produzir efeitos jurídicos imediatos regulados pelo Direito Administrativo.
• Ser passível de controle pelo Poder Judiciário.
• Ser produzido pelo Estado ou por quem detém poderes atribuídos pelo Estado no exercício da função administrativa.
• Provir de agente competente, ter finalidade pública e estar revestido de sua forma legal.

Regime jurídico é o administrativo, ou seja, aquele em que a Administração atua com supremacia em relação aos particulares.

Quem é o Estado?

O Estado, nesse contexto, pode ser representado pela Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ou pela Administração Indireta (Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista).

O Estado pode delegar serviços públicos a particulares, que são chamados de delegatários de serviços públicos. Os três tipos principais são: Concessionários, Permissionários e Autorizatários.

2. Elementos de Validade do Ato Administrativo

Os elementos de validade (requisitos, pressupostos ou condições de validade) são cruciais para que o ato administrativo seja considerado conforme a lei. São cinco elementos essenciais:

Competência:

• Também chamada de Sujeito, a Competência é o elemento que indica quem é a autoridade administrativa que pode produzir o ato administrativo.
• Deve decorrer de norma expressa/lei, não há presunção de competência. É um elemento sempre vinculado.
• Delegação e Avocação: A delegação permite transferir o exercício de funções (não a competência) a outro, mesmo sem subordinação hierárquica, salvo impedimento legal (ex: atos normativos, decisão de recursos, competência exclusiva). A avocação é a atração temporária de competência de órgão hierarquicamente inferior, em caráter excepcional e justificado.

•  Vícios que digam respeito à matéria ou a competência exclusiva de outro agente não admitem convalidação.
  

  Exemplo de vício de Competência: Fiscal de trânsito aplicando uma multa ambiental.

Objeto (ou Conteúdo):

• É o efeito jurídico que o ato produz (modificar, adquirir, resguardar, transferir, extinguir direitos ou impor obrigações).
• Deve ser lícito, possível, certo e moralmente aceito.
• Em atos vinculados, o objeto é determinado pela lei. Em atos discricionários, há margem de escolha para a Administração, constituindo o mérito administrativo.
  

  Exemplo de vício de Objeto: A emissão de uma licença de construção para edificar em uma área de preservação permanente (APP), onde a legislação proíbe qualquer construção. O objeto da licença (construir na APP) é ilegal.

Forma:

• É o meio pelo qual a vontade da Administração se exterioriza.
• No Direito Administrativo, a regra é a solenidade das formas (forma escrita), diferente do Direito Privado que preza pela liberdade de formas.
• Meios excepcionais incluem gestos, palavras, sinais ou símbolos (ex: guardas de trânsito, placas).
  

  Exemplo de vício de Forma: A exoneração de um servidor público estável feita verbalmente, sem a publicação de um ato formal (Portaria, por exemplo) no Diário Oficial. Se a lei exige a forma escrita e a publicidade para a validade do ato, o ato verbal terá vício de forma.

Motivo (ou Causa):

• É a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a prática do ato administrativo.
• Pode ser vinculado (expresso em lei) ou discricionário (critério do administrador).
• Diferença entre Motivo e Motivação:
  • Motivo: É a situação fática/jurídica que originou o ato.
  • Motivação: É a justificação, a exposição das razões de fato e de direito que levaram à prática do ato.
  • É errado confundir motivo com motivação.
• Teoria dos Motivos Determinantes: O motivo do ato administrativo deve sempre ser compatível com a situação de fato que gerou a vontade. Se o motivo alegado for inexistente ou falso, o ato será viciado e poderá ser anulado pelo Poder Judiciário.
• Vício de Motivo: Ocorre quando a situação de fato ou de direito que fundamenta o ato é inexistente ou juridicamente inadequada.
  

  Exemplo de vício de Motivo: Um servidor público é removido de seu local de trabalho com base na alegação de que está havendo um excesso de funcionários em sua seção. No entanto, após apuração, verifica-se que não há excesso de funcionários e, na verdade, a seção está deficitária. O motivo alegado para a remoção (excesso de funcionários) é inexistente ou falso.

Finalidade:

• Todo ato administrativo deve visar, sempre, ao interesse público.
• Se o ato não tiver essa finalidade, ocorrerá Desvio de Finalidade (ou desvio de poder), o que ofende os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa.
• A lei indica a finalidade explícita ou implicitamente, não cabendo ao administrador escolher outra.
  

  Exemplo de vício de Finalidade: Um gestor público desapropria um imóvel particular alegando necessidade pública para construir uma escola, mas, na realidade, o objetivo é beneficiar um amigo que tem interesse na área para desenvolver um empreendimento privado. A finalidade pública é desviada para um interesse particular.

3. Mérito Administrativo

O mérito administrativo está relacionado com a possibilidade de a Administração Pública valorar os critérios de conveniência, oportunidade e conteúdo do ato administrativo.

Por essa razão, só há que se falar em mérito administrativo diante do ato discricionário, vez que, no ato vinculado, o mérito do ato é determinado pelo legislador, não cabendo liberdade de escolha ao administrador.

4. Atributos do Ato Administrativo 

Os atributos são características que qualificam os atos administrativos, diferenciando-os dos atos privados. Os principais são:

Presunção de Legitimidade e Veracidade:

• Os atos administrativos são considerados verdadeiros e conformes à lei até prova em contrário.
• Isso significa que, em regra, não é necessária a provocação do Poder Judiciário para que o ato produza seus efeitos.

Autoexecutoriedade:

• Consiste na possibilidade de o ato administrativo ser imediatamente e diretamente executado pela Administração, sem a necessidade de prévia autorização judicial.
• Diferença da Exigibilidade:
  • Exigibilidade: A Administração usa meios indiretos de coerção (ex: multas, advertências), mas não impede o descumprimento.
  • Autoexecutoriedade: A Administração usa meios diretos de coerção para impedir o descumprimento da lei (ex: apreensão de mercadorias, embargo de obra, interdição).
  • Atenção: Uma multa de trânsito é exigível, mas não autoexecutável (a Administração não pode confiscar seu bem sem decisão judicial).

Tipicidade:

• Os atos administrativos devem corresponder a figuras típicas definidas em lei, para evitar atos arbitrários e garantir a segurança jurídica.

Imperatividade:

• Os atos administrativos criam obrigações para os particulares independentemente de sua concordância, ou seja, são impostos unilateralmente pela Administração.